지방교육자치에관한법률 제9조 제1항 제1항에 대한 헌법소원[헌마 , 1993.07.29 , 91헌마69] 인기헌재결정례

2018.10.15

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지방교육자치에관한법률 제9조 제1항 제1항에 대한 헌법소원

[전원재판부 91헌마69, 1993.7.29]

【판시사항】

가. 지방교육자치(地方敎育自治)에관한법률(法律) 제9조 제1항 제2호가 교육의 전문성(專門性)을 보장한 헌법(憲法) 제31조 제4항에 위반(違反)되는지 여부
나. 지방교육자치(地方敎育自治)에관한법률(法律) 제9조 제1항 제2호의 평등권침해(平等權侵害) 여부
다. 지방교육자치(地方敎育自治)에관한법률(法律) 제9조 제1항 제2호의 공무담임권(公務擔任權) 침해(侵害) 여부

【결정요지】

가. 지방교육자치(地方敎育自治)에관한법률(法律)은 별도로 교육위원(敎育委員) 정수의 2분의 1 이상과 집행기관인 교육감(敎育監)의 자격을 일정기간 이상 교육(敎育) 관련(關聯) 경력(經歷)이 있는 자로 제한하여(동법 제8조, 제32조 제2항) 교육(敎育)의 자주성(自主性), 전문성(專門性)이 충분히 보장되도록 규정하고 있으므로 동법 제9조 제1항 제2호가 교육위원(敎育委員)과 초(初)·중등학교(中等學校) 교원(敎員)의 겸직을 금지하였다고 하여도 그것만으로 교육(敎育)의 전문성(專門性)을 보장한 헌법(憲法) 제31조 제4항에 위반된다고 할 수 없다.
나. 같은 규정(規定)이 초(初)·중등학교(中等學校) 교원(敎員)에 대해서는 교육위원직(敎育委員職) 겸직을 금지하면서 대학교원(大學敎員)에게는 겸직을 허용한다 하더라도 이는 양자간(兩者間) 직무(職務)의 본질이나 내용 그리고 근무태양(勤務態樣)이 다른 점을 고려할 때 합리적인 차별(差別)이라고 할 것이어서 평등권(平等權)을 침해(侵害)하는 것이라고 할 수 없다.
다. 지방교육자치(地方敎育自治)에관한법률(法律) 제9조 제1항 제2호 규정 자체에서는 겸직금지 이외에 입후보(入候補) 금지(禁止)까지 포함하지 않음이 법문상(法文上) 명백하고, 그와 같이 겸직금지를 규정한 것은 교육위원(敎育委員)이나 교원(敎員)이 그 직무(職務)에 전념할 수 있도록 하기 위한 필요 최소한의 합리적인 규정이므로 위 규정
이 헌법(憲法) 제25조에 의하여 보장된 청구인의 공무담임권(公務擔任權)을 본질적으로 침해(侵害)하는 것으로서 과잉입법금지(過剩立法禁止)의 원칙(原則)을 규정한 헌법(憲法) 제37조 제2항에 위반된다고 할 수 없다.
청 구 인 이 ○ 규
대리인 변호사 이 석 태 외 2인

【전문】

헌법재판소 전원재판부 1993. 7. 29. 91헌마69

【주 문】

청구인의 심판청구를 기각한다.

【이 유】

1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인은 공립학교인 서울 면목고등학교의 사회과 교사로 재직중인 자로서, 1991.3.8. 지방교유자치에관한법률이 제정·시행됨에 따라 장차 교육위원이 되어 교육자치의 실현에 이바지하고자 하였으나 동법 제9조 제1항 제2호에서 대학의 조교수 이상의 교원을 제외한 국공사립학교의 교원에 대해서는 교육위원과의 겸직을 금지하고 있어 청구인은 1991.4.24. 동 법조가 헌법상의 평등권, 공무담임권 등을 침해한 위헌적 법률이라고 하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상이 사건 심판의 대상은 지방교육자치에관한법률(1991.3.8. 제정, 법률 제4347호;1991.12.31. 개정, 법률 제4473호) 제9조 제1항 제2호의 규정이며 그 내용은 “교육위원은 다음 각호의 1에 해당하는 직을 겸할 수 없다. 1.(생략) 2. 국가공무원법 제2조에 규정된 국가공무원 및 지방공무원법 제2조에 규정된 지방공무원과 사립학교법 제2조의 규정에 의한 사립학교 교원. 다만 교육법 제81조의 규정에 의한 대학·교육대학·사범대학·전문대학·방송통신대학·개방대학 및 이에 준하는 각종 학교와 다른 법령에 의하여 설치된 대학의 조교수 이상의 교원을 제외한다. 3.(생략)”이다.

2. 청구인의 주장 및 이해관계기관의 의견 가. 청구인의 주장 (1) 지방교육자치에관한법률(이하 “지방교육자치법”이라 한다)의 주요골자는 자치구의회의 선출로 구성되는 교육위원회에서 당해 자치단체의 교육·학예에 관한 중요사항을 관장하게하여 교육의 자주성·전문성을 획기적으로 신장시키기 위한 것이므로, 일선 교육현장에서 교육활동을 수행하는 교사야말로 교육자치의 구체적인 담당자로서 가장 적임자라고 할 수 있는데도 동법 제9조 제1항 제2호가 국공사립의 초중등학교 교원의 교육위원 겸직을 금지한 것은 지방교육자치의 이념이나 지방교육자치법의 입법목적에 위반된다.

(2) 지방교육자치법 제9조 제1항 제2호는 초중등학교 교사에 대하여는 교육위원직의 겸직을 금지하면서도 조교수 이상의 대학교수에게는 교육위원직을 겸할 수 있도록 하고 있는바, 이는 교사와 교수라는 사회적 신분에 의하여 부당하게 교육위원의 직무수행과 관련하여 차별하는 것으로 헌법 제11조 제1항의 평등권을 침해한 것이다.

(3) 교육위원은 정치적 공무원이 아니며 오히려 교육의 전문성 및 정치적 중립성이 요구되는 지역의 교육과 문화를 담당하는 직책이고, 공무원인 교사는 권력을 가진 공무원이 아니어서 그 신분을 이용하여 행정적 권한을 남용할 위치에 있지 아니한데도 교사가 오로지 공무원이라는 이유만으로 교육위원 겸직을 금지한 것은 명백히 청구인의 공무담임권을 침해한 것이다.

(4) 지방교육자치의 핵심적 역할을 담당할 교육위원직은, 교육경험이 풍부하고 교육전문가인 교사가 이를 담당하여야 하는 것은 교육목적상 지극히 당연한 것인데 교사의 교육위원직 겸직을 금하고 있는 것은 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성을 보장한 헌법

제31조 제4항에도 위반된다.

나. 교육부장관과 법무부장관의 의견 (1) 지방자치단체 내에서도 상호견제와 조화를 위한 권력분립의 원칙에 따라 입법권한과 집행권한과의 분립이 요청되는바, 지방자치단체가 설치·경영하는 학교교원은 지방교육자치의 집행기관인 교육감 소속의 공무원으로서 지위와 책임을 지고 있으므로, 집행기관 소속의 공무담임자의 지위에 있는 교원에 대하여 입법기관인 교육위원의 직을 겸할 수 없도록 한 것은 지방자치법이 요구하는 기관분립의 정신에 부합하는 것이다.

(2) 대학의 교수는 지방자치단체의 집행기관 구성원의 지위에 있는 교사와는 다를 뿐 아니라 업무수행면에서도 미성년자를 대상으로 한 교육활동을 본령으로 하는 초중등학교 교원과는 달리 대학생을 상대로 한 교육활동 및 개인적 학문연구를 그 본령으로 하고 있으므로, 대학의 교수에게는 교육위원직 겸직을 허용하고 초중등학교 교원에게는 이를 금지하는 이러한 차별은 합리적인 것이어서 헌법상의 평등권을 침해한 것이라고는 할 수 없다.

(3) 공무담임권은 법률에 규정되어야 구체화되는 권리라고 볼 것이고 따라서 지방교육자치법이 교사에 대하여 교육위원 겸직을 허용하지 않았다 하더라도 이를 위헌이라고 볼 수는 없고 또 이 법의 다른 규정들에 의하여 교육의 자주성·전문성과 정치적 중립성이 충분히 보장되고 있으므로 제9조 제1항 제2호가 초중등학교 교원의 교육위원 겸직을 금지하였다 하더라도 그것만으로는 헌법 제31조 제4항에 위반된다고 할 수 없다.

3. 판단 가. 본안적 판단 청구인은 이 사건 헌법소원심판청구당시 지방교육자치법이 새로 제정되어 교육위원의 선거를 목전에 두고 있었고(지방교육자치법 부칙 제2조 제1항), 이 때 실시하는 교육위원 선거에 입후보를 하고자 하는데 지방교육자치법 제9조 제1항 제2호 규정 때문에 동법 소정의 교원의 직위를 유지한 상태에서는 교육위원직을 겸할 수 없어 참정권의 제약을 받게 되었다고 주장하고 이를 구제받고자 이 사건 소원심판을 청구한 것이므로 헌법소원심판의 적법요건인 자기관련성, 현재성, 그리고 직접성이 모두 갖추어졌다고 볼 것이고, 또한 지방교육자치법이 시행된 것은 1991.3.26.인데(부칙 제1조) 이 사건 헌법소원심판이 제기된 것은 1991.4.24.이어서 헌법재판소법 제69조 제1항 소정의 심판청구기간을 도과한 것이라고 할 수 없으므로 이 사건 심판청구는 적법하다고 할 것이다.

나. 본안 판단 (1) 공직 겸직금지제도의 근거

일반적으로 입법상의 공직 겸직금지제도가 마련되는 이유로는 첫째, 직무전념 내지 직무수행의 이념상 일반직의 국가공무원 또는 지방공무원이 다른 직종을 겸직하는 것을 원칙적으로 금지하고 있는 경우와 둘째, 제도상 직무상호간에 권력분립의 필요성이 있는 경우로서 국회의원과 일반직 공무원간의 겸직금지, 지방자치단체의 장과 지방의회 의원간의 겸직금지 등이 그 예이며 셋째, 직무의 공정성과 전념성 및 정치적 중립성의 확보를 위한 목적으로 겸직금지의 규정을 두고 있는 경우가 있다.

(2) 교육위원의 교원 겸직금지의 근거

그렇다면 지방교육자치법 제9조 제1항 제2호에서 규정하는 교원과 교육위원의 겸직금지는 첫째, 국공립학교 교원이 공무원신분을 가지도록 한 것이 국가가 교육에 있어서 중대한 역할을 수행하게 되는 공교육제하에서 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성의 보장이라는 헌법 제31조의 명제를 구체화시키기 위한 것임을 고려해 볼 때 교원이 공무원신분을 가짐으로써 받아야 할 기본권 제한의 하나로서 헌법 제31조와 관련하여 보면 정당하다고 할 것이다. 이는 교육공무원의 정당가입을 금지한 정당법 제6조와 제17조, 국회의원이나 지방의회의원과 같은 정치적 공무원과의 겸직을 규정한 각종 선거법상의 겸직금지나 입후보제한 규정들과 같이 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성의 보장을 위하여 인정되는 합리적인 제한이라고 할 수 있을 것이다.

다음으로 겸직을 금지하는 교원이 교육위원직을 겸할 때 그 직무전념성의 본무에 지장이 초래되는지를 살펴보면, 지방교육자치법상 교육위원은 비상근 명예직이고(제8조 제2항), 그 회기일수도 연40일을 초과하지 않도록 되어 있지만 구체적인 회기일수는 그 범위내에서(위원들의 합의에 의하여) 회의규칙으로 정하게 되어 있으므로(제15조 제3항) 실제 교육위원의 직무량이 어느 정도인지 파악하기 위해서 각 교육위원회의 회의규칙을 살펴볼 필요가 있다.

서울특별시 및 5개 직할시(부산, 대구, 인천, 광주, 대전) 교육위원회의 회의규칙에 따르면, 그 회기는 정기회와 임시회로 구분되고 정기회는 매년 10.20.∼11.1.부터 10∼20일을 회기로 하여 개회되고 임시회는 회기 5일 이내로 하여 개회되며 각 회의의 회기연장은 5일을 초과할 수 없도록 되어 있고 그 밖에 회기 중 또는 회기 외에

개최되는 각종 소위원회가 있다. 그렇다면 교육위원들은 연간 최소 10일에서 최대 40일에 이르는 정기회·임시회 외에도 자기가 소속되어 있는 각종 소위원회에 참석해야 하는데, 이러한 직무를 성실히 수행하기 위해서는 교육위원이, 매일 매일을 학생들과 함께 호흡하며 수업과 학생지도를 수행해야 하는 교원의 직을 겸한다는 것은 사실상 불가능하다고 할 것이므로 교육위원과 교원의 겸직을 금지하는 것은 교육위원이나 교원이 그 직무에 전념할 수 있도록 하기 위한 직무전념성의 원칙에 볼 때 합리적인 제한이라고 볼 수 있을 것이다.

이를 전제로 하여 지방교육자치법 제9조 제1항 제2호가 청구인의 기본권을 침해하였는지를 살펴 본다.

(3)기본권의 침해 여부

(가) 지방교육자치법의 입법목적

지방교육자치법 제9조 제1항 제2호는 교육위원회의 형식적 지위를 중시하여 교육위원의 직과 국공사립의 초중등학교 교원의 겸직을 금지하고 있는바, 청구인은 이러한 겸직금지가 교육에 관한 사항은 직접 일선에서 교육을 담당하는 교육관계당사자가 관장해야 한다는 지방교육자치의 지도원리에 반하는 것이라고 주장하고 있으나, 지방교육자치법은 교육위원 정수의 1/2 이상은 교육 또는 교육행정경력이 15년 이상 있는 자로 하고(제8조) 집행기관인 교육감의 자격도 교육 또는 교육전문직 경력이 20년 이상인 자로 하는 등(제32조 제2항) 교육의 자주성·전문성이 충분히 보장되도록 규정하고 있으므로, 교원과 교육위원의 겸직을 금지하였다는 것만으로 그 입법취지나 전문적 관리의 원칙 등 지방교육자치의 지도원리가 침

해되었다고 할 수는 없다.

(나) 평등권 침해 여부

초중등학교 교사에 대하여 교육위원직의 겸직을 금지하는 것이 직무전념의 이념에 비추어 합리적이라 하더라도 법 제9조 제1항 제2호는 조교수 이상의 대학교원에게는 교육위원직을 겸할 수 있도록 하고 있으므로, 이와 같은 차별이 과연 합리적인 것인가 하는 문제를 살펴보기로 한다.

교육위원회가 정치적 성질을 가진 기관도 아니요 오로지 지방교육의 발전에 이바지 살 것을 목표로 하는 기관일진대(제10조 제1항) 그 교육위원의 직에 선출되는 데 있어서 초중등학교 교원이 미성년자를 대상으로 교육을 한다는 것이 차별의 합리적인 근거로 자리잡기는 어렵다고 할 것이나 그 교원의 직무와 신분으로 보아 당연히 갖추어야 할 직무전념의 이념을 고려할 경우에는 문제가 달라진다. 교육법(제75조 제1항 제1호, 제2호)에 의하면 “교사는 교장의 명을 받아 학생을 교육하는 자”(제1호)인 반면에 대학의 “교수·부교수·조교수와 전임강사는 학생을 교수·연구·지도하되, 연구 및 지도에만 종사할 수 있다”(제2호)고 하여 양자의 직무를 달리 규정하고 있다. 물론 대학교수도 학생을 교육하기는 하나 그 주된 직무는 연구기능이므로 이 점에서 매일 매일을 학생과 함께 호흡하며 수업을 하고 학생을 지도해야 하는 초중등학교 교원에 비하여 상대적으로 많은 학문연구와 사회활동의 자유가 인정된다. 더구나 교육법이 교사의 경우에는 ‘교육’이라고 하여 지식전달 이상의 인격적 내용까지 포함시키면서 대학교수의 경우에는 단순히 ‘교수’라고만 하여 전문지식의 전수를 강조하고 있는 것도 이런 취지로 볼 수 있어 양

자의 법률적 성격과 기능이 다름을 보여주는 것이다. 따라서 대학교수는 교육위원직을 겸하더라도 교원의 경우와 같이 직무에 전념하기 힘들다고 단정할 수는 없으며, 특히 교육법 제75조 제1항 제2호 단서에서 규정하듯이 학생을 교수하지 않고 연구·지도에만 종사하는 대학교수의 경우에는 더욱 그러함이 명백하다. 그렇다면 초중등학교 교원에 대해서는 교육위원직 겸직을 금지하면서 대학교원에게는 겸직을 허용한다 하더라도 이는 양자간 직무의 본질이나 내용 그리고 근무태양이 다른 점을 고려할 때 합리적인 차별이라고 할 것이므로 청구인이 주장하듯 헌법상의 평등권을 침해한 것이라고 할 수 없다.

(다) 공무담임권 침해 여부

다음으로 법 제9조 제1항 제2호의 교원의 교육위원 겸지금지는 청구인의 공무담임권을 침해한 것이라는 주장을 본다. 그런데 동 법조는 교원의 교육위원직 겸직을 금지할 뿐 교육위원직에의 입후보를 위하여 교원직의 해임을 요구하고 있지는 않다. 그러나 입후보제한은 자격제한으로서 만일 당선이 안되면 교원과 교육위원 두가지 모두를 놓치는 점에서 겸직금지보다 공무담임권 제한의 정도가 더 강한 것이라는 차이가 있을 뿐 어느 것도 공무담임권의 제한인 것은 동일하며, 따라서 법 제9조 제1항 제2호가 교원의 교육위원 입후보 자체는 금지하고 있지 않다 하더라도 겸직금지만으로도 공무담임권을 제약하는 것임은 명백하다. 이에 대하여 관계장관의 주장대로 공무담임권은 법률에 의해서 구체화되는 권리이기는 하나 법률로써도 그 자체를 부인한 수는 없는 것이고, 따라서 이와 같은 겸직금지가 합헌적인 것이 되기 위하여는 그것이 국가안

보·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한정되어야 하고 또 그 제한이 필요한 최소한의 것이어야 하며, 이를 넘어선 제한은 국회의 입법재량을 넘어선 과잉입법으로서 헌법에 위반되다고 할 것이므로 이에 관하여 살펴본다.

교원과 교육위원직의 겸직금지는 양직의 직무에 전념할 수 있도록 하기 위한 제한이라고 볼 수 있으나 그 제한은 필요한 최소한에 그쳐야 하며 기본권의 본질적 내용을 침해해서는 안되는 것이다. 그런데 동 법시행령 제3조 제4호는 교육위원 후보자가 되고자 하는 자는 그 후보자 등록을 위해 법 제9조 제1항 각호에 해당할 경우 그 직의 해임증명서를 요구하고 있어 법 제9조가 겸직을 금지할 뿐만 아니라 입후보 자체까지도 금지하는 것이라고 해석될 여지가 있다. 만약 법 제9조 제1항 제2호가 단순히 겸직을 금지하는 데 그치는 것이 아니라 위 시행령 조항과 같이 입후보단계에서부터 해직을 전제로 하는 것이라면 무보수 명예직인 교육위원이 되기 위해서 당선 여부도 확실하지 않은 상태에서 생업을 위한 교원직이 포기를 강요하고 있어 생존권을 위협하는 규정으로서 헌법 제37조 제2항이 규정하고 있는 필요최소한의 제한원리에 어긋나는 것으로 볼 수도 있으나 법 제9조 제1항 제2호 규정 자체에서는, 겸직금지 이외에 입후보 금지까지 포함하고 있지는 않음이 법문상 명백하다. 이는 일반적으로 대통령선거법 제30조 제1항, 국회의원선거법 제32조 제1항, 지방의회의원선거법 제35조 제1항, 지방자치단체의장선거법 제31조 제1항 등의 각종 선거법에서 겸직금지 규정과 별도로 입후보 제한규정을 두고 있는 것과는 매우 대조적인 것으로, 교육위원의 선거는 일반적인 공직선거와는 달리 선거운동과 관련된 제반 문

제들이 발생할 여지가 거의 없다는 점과 교육위원직 자체가 비권력적인 지위인 점과 공무담임권이 헌법에 보장되어 있다는 점을 고려한 입법권의 행사를 한 것으로 보인다. 따라서 입후보를 금지하고 있는 지방교육자치법시행령 제3조 제4호가 헌법에 위반되는지의 여부는 별론으로 하고, 법 제9조 제1항 제2호 자체가 기본권 제한의 필요최소한 원리를 규정한 헌법 제37조 제2항에 위반하여 청구인의 공무담임권을 침해한 것이라고는 할 수 없다.

4. 결론 그렇다면 지방교육자치법 제9조 제1항 제2호가 초중등학교 교원과 교육위원의 겸직을 금지하였다고 하여도 그것만으로 헌법 제31조 제4항에 위반된다고 할 수 없고, 초중등학교 교원에 대해서는 교육위원직 겸직을 금지하면서 대학교수에게는 겸직을 허용한다 하더라도 이는 양자간에 직무상의 본질 및 내용이나 근무태양의 차이를 고려한 합리적인 차별이라고 할 것이어서 평등권을 침해하는 것이라고 할 수 없으며, 또 겸직금지를 규정한 것은 교육위원이나 교원이 그 직무에 전념할 수 있도록 하기 위한 필요최소한의 합리적인 규정이므로 과잉입법금지의 원칙을 규정한 헌법 제37조 제2항에 위반된다고도 할 수 없다.

그러므로 청구인이 심판청구는 그 이유 없어 이를 기각하기로 관여재판관 전원의 일치된 의견에 의하여 주문과 같이 결정한다.

재판장 재판관 조규광

재판관 변정수

재판관 김진우

재판관 한병채

재판관 이시윤

재판관 최광률

재판관 김양규

재판관 김문희

재판관 황도연

 
지방교육자치에 관한 법률[시행 2017.07.26] [법률 제14839호, 2017.07.26, 타법개정]
 
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